2011年11月23日，為進一步改善農(nóng)村學生營養(yǎng)狀況,，提高農(nóng)村學生健康水平,，國務院辦公廳發(fā)布《關于實施農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃的意見》（下文簡稱為《意見》），率先在集中連片特困地區(qū)啟動農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃（下文簡稱為“營養(yǎng)餐計劃”）試點工作,。2012年5月23日,，教育部等15部門印發(fā)《農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃實施細則》等5個配套文件，進一步規(guī)范農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃實施工作的管理,。

時值“營養(yǎng)餐計劃”推行5年,，千萬農(nóng)村學生的一日三餐吃得怎么樣,？偶有所聞的變質(zhì)營養(yǎng)餐究竟因何而來？2015年12月,、2016年10月,，教育部人文社會科學重點研究基地東北師范大學中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院分別在全國范圍內(nèi)開展了兩次關于“營養(yǎng)餐計劃”實施狀況的專題調(diào)研。透過調(diào)研報告,，讓我們一起思考——

中央財政＋地方財政“營養(yǎng)餐”每天4元怎么吃

● 連片特困地區(qū)“營養(yǎng)餐計劃”經(jīng)費來源于中央財政,，其他地區(qū)由地方財政承擔

天祝藏族自治縣石門鎮(zhèn)中心小學的學生在享用“免費營養(yǎng)餐” 。 視覺中國 資料

《意見》規(guī)定,，連片特困地區(qū)營養(yǎng)餐補助標準為每生每天3元（全年按照學生在校時間200天計算）,，所需資金全部由中央財政承擔。2014年,，財政部進一步將營養(yǎng)餐補助標準提高至每生每天補助4元,。

在此次調(diào)研的8個連片特困地區(qū)中，營養(yǎng)餐補助標準全部達到每生4元/天的基本要求,，經(jīng)費由中央財政負擔,。有的地區(qū)在國家撥付的每生每天4元營養(yǎng)餐費的基礎上，額外追加了部分營養(yǎng)餐補助金,。

● “營養(yǎng)餐計劃”經(jīng)費由學校統(tǒng)籌使用,，支出方式取決于供餐模式

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地“營養(yǎng)餐計劃”經(jīng)費的使用方式主要有三種：一是由學校負責統(tǒng)籌食堂開銷,，經(jīng)費來源可具體分為上級撥款和上級撥款加家長補款兩種方式,。二是由學校向附近農(nóng)戶購買供餐服務，按月統(tǒng)一結賬,。三是直接把錢打至學生的用餐卡上,，學生用卡里的錢到學校食堂進行消費。

● 供餐模式和內(nèi)容的選擇以地方實際為依據(jù),，呈現(xiàn)多樣化

《意見》規(guī)定,，各地應從實際出發(fā)，多途徑,、多形式開展學生營養(yǎng)改善工作,。調(diào)研結果顯示，各地區(qū)結合自身實際,，所采用的供餐模式和供餐內(nèi)容有所不同,。

學校軟硬件條件的差異導致供餐模式不盡相同。有條件的學校通常在學校食堂統(tǒng)一用餐,，由專門的廚師或任課教師負責做飯,。如西南兩所村小有留守兒童之家，大概有30多名學生,，由于缺少工勤人員,，只能由科任教師上完課后中午給學生煮飯,；該縣另一小學也是由老師自己做飯給學生吃，因為有統(tǒng)一撥款,，所以學生吃飯是免費的,。小規(guī)模學校則更多采用到附近農(nóng)戶家吃飯、由中心校配送或家長自行帶飯的形式,。

供餐內(nèi)容主要包括正餐,、課間餐或二者兼有。營養(yǎng)餐根據(jù)地域分為早餐,、午餐和晚餐三種,。

“營養(yǎng)餐”，吃飽吃好不容易

● 部分國貧縣未納入“營養(yǎng)餐計劃”

《意見》規(guī)定,，各地應從實際出發(fā),，多途徑、多形式開展學生營養(yǎng)改善工作,。

調(diào)研發(fā)現(xiàn),，中部某縣是國家貧困縣，但沒有納入“營養(yǎng)餐計劃”,，全縣29個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中僅有1個鄉(xiāng)的學生能夠享受到企業(yè)資助的學生營養(yǎng)餐,，并已于2016年10月中止。當?shù)亟逃止ぷ魅藛T多次向調(diào)研人員反映：“我們也是國貧縣,，甚至比連片特困地區(qū)的一些縣還要貧窮,，難道只是因為我們沒有連成片區(qū)就無法享有,？”

● 部分地區(qū)“營養(yǎng)餐計劃”資金撥付不及時

西南某縣教師反映,，營養(yǎng)餐的費用不能按時撥付到位，都是學生吃完后再撥款,，且具體的撥款時間還不確定,。為了保障營養(yǎng)餐的順利實施，學校就要通過向教師借錢,、家長補款等形式先行墊付,，每學期差不多要借3-4萬元。

● “營養(yǎng)餐計劃”服務人員配套經(jīng)費嚴重不足

調(diào)查顯示,，由于缺乏必要的“營養(yǎng)餐計劃”服務人員費用,，該項經(jīng)費支出只能擠占餐費和公用經(jīng)費。

● “營養(yǎng)餐計劃”實施所需的水,、電,、煤氣等配套費用短缺

《專項資金管理辦法》中規(guī)定，學校食堂（伙房）的水,、電,、煤,、氣等日常運行經(jīng)費納入學校公用經(jīng)費開支。但調(diào)研結果顯示,，許多學校均表示難以承擔這部分額外支出,。基層學校的解決辦法主要包括兩種：一種是從公用經(jīng)費中支出,。但對一些學校而言,，公用經(jīng)費除維持學校正常運轉外，幾乎所剩無幾,。另一種是從營養(yǎng)餐資金中截取,。

● “營養(yǎng)餐計劃”的配套場所與配套設施不完備

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分連片特困地區(qū)存在營養(yǎng)餐加工場所和學生用餐場地受限,、食堂設施不完備的情況,。一是部分地區(qū)尚未建成食堂以提供營養(yǎng)餐加工場所及學生用餐場地。如中南某縣有學校沒有專門場所做飯,，只能將教室改造成做飯場所,；該地區(qū)另一縣食堂空間不足以容納學生就餐，有校長提到：“中午免費的營養(yǎng)餐,，學生分三批吃,，食堂不夠用，學校決定不了,?！倍鞘程梦磁渲糜貌妥酪伟宓省Ｎ覀冊谖髂夏晨h的調(diào)研發(fā)現(xiàn),，由于新建食堂未配備桌椅板凳,，學生就餐只能回到教室，或者蹲在食堂外面就餐,。三是學校無統(tǒng)一的用餐碗筷和清洗消毒設備等,，用餐衛(wèi)生難以得到保證。

● 部分地區(qū)的餐品單一,，易導致浪費

某些學校營養(yǎng)餐食品過于單一,，與學生的飲食習慣不符，長時間吃一種食品會產(chǎn)生“飲食疲勞”,，易造成浪費,。例如，西南某縣學生早餐習慣吃米線,，但營養(yǎng)餐實行的是“牛奶+面包”的固定搭配方式,，學生沒有吃面包和牛奶的習慣；西北某縣營養(yǎng)餐（課間餐）種類很單一,，只有定制奶（前幾年還有蛋黃派和水果）,，學生吃多了就不愛吃了,。

● 鄉(xiāng)村小規(guī)模學校實施“營養(yǎng)餐計劃”存在諸多問題

小規(guī)模學校因受場地、人員和經(jīng)費條件等限制,，不具備統(tǒng)一供餐條件,，采用了較為靈活的供餐方式，在具體實施過程中存在一些問題,。

第一,，存在直接把補助發(fā)放給學生的現(xiàn)象，違反了政策規(guī)定,。西南某小學把補助發(fā)給老師,，再由老師發(fā)給學生，學生直接從家里帶飯到學校熱一下,。

第二,，有些學校表示與農(nóng)戶達成供餐協(xié)議，但并未真正組織學生到村民家里用餐,。

第三,，營養(yǎng)餐采用配送方式，受運輸距離所限,，餐品質(zhì)量受影響,。西北某小學教師在訪談中對調(diào)研人員說：“（營養(yǎng)餐）是從中心校送來的，但送到我們學校就糊了,，不能吃,。”

吃出真正的營養(yǎng),，好政策需要配套落實

“營養(yǎng)餐計劃”是一項重大民生工程,，為了把這項工程落實好，各級政府應統(tǒng)籌安排,，在資金配套,、硬件設施,、配餐方式,、食品安全以及監(jiān)督管理等多個方面進行完善。

● 并非所有貧困地區(qū)學生均貧困,，并非所有富裕地區(qū)學生經(jīng)濟條件均好——“營養(yǎng)餐計劃”應擴大覆蓋面,，增強針對性

2016年9月，教育部,、發(fā)改委和財政部三部委發(fā)布了《關于進一步擴大學生營養(yǎng)改善計劃地方試點范圍實現(xiàn)國家扶貧開發(fā)重點縣全覆蓋的意見》,，提出要啟動擴大地方試點工作，2017年實現(xiàn)營養(yǎng)改善計劃國家扶貧開發(fā)重點縣全覆蓋,。這種按照地區(qū)的貧困程度來確定補助范圍的做法體現(xiàn)了操作的方便性,，但是,，貧困地區(qū)和貧困學生沒有完全的對應關系，換言之,，并非所有貧困地區(qū)的學生均是貧困學生,，也并非所有富裕地區(qū)的學生均是經(jīng)濟條件好的學生。我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn),，貧困地區(qū)也存在一部分家庭富裕的學生,。這部分學生的餐飲標準已經(jīng)遠超“營養(yǎng)餐計劃”的補助標準，普遍不愿意在學校用餐,，而學校卻是按照人頭準備營養(yǎng)餐,，這樣極易造成浪費。同時,，有部分非貧困地區(qū)的學生家庭非常貧困,，非常需要免費營養(yǎng)餐來加強營養(yǎng)，但卻因所處的地區(qū)而無法享受,。因此,，為了使“營養(yǎng)餐計劃”能夠真正用于需要的學生身上，應盡快制定依據(jù)學生貧困程度的補助辦法,，把全國所有義務教育貧困學生納入該計劃,，增強政策的針對性，提升資金的使用效率,，避免資金浪費,。

● “營養(yǎng)餐計劃”需專項資金配套

第一，專項配套“營養(yǎng)餐計劃”產(chǎn)生的水,、電,、煤、氣等費用,?！秾ｍ椯Y金管理辦法》中規(guī)定，學校食堂（伙房）的水,、電,、煤、氣等日常運行經(jīng)費納入學校公用經(jīng)費開支,。這項規(guī)定雖然明確了營養(yǎng)餐工程產(chǎn)生的水,、電、煤,、氣等日常費用的來源,，卻沒有考慮學校公用經(jīng)費的承受能力。對于大部分農(nóng)村學校特別是農(nóng)村小規(guī)模學校而言，學校公用經(jīng)費維持學校正常運轉已捉襟見肘,，根本無法拿出錢來保障“營養(yǎng)餐計劃”的相關配套支出,，從而導致部分學校截取營養(yǎng)餐的現(xiàn)象。

第二,，專項配套“營養(yǎng)餐計劃”所需的服務人員經(jīng)費,。對于營養(yǎng)餐工程運轉所需的廚師、配餐員,、采購員,、廚具清洗員、配送人員等服務性人員的薪酬,，國家應當統(tǒng)籌地方政府進行專項資金配套,。

● 督促地方政府進行配套硬件設施建設

配套硬件設施（包括食堂、加工間,、食材儲存室,、餐具及留樣設備等）對于“營養(yǎng)餐計劃”的順利實施至關重要。只有配套硬件設施建設跟上,，營養(yǎng)餐的制作,、儲存、留樣和享用等環(huán)節(jié)才能順利進行,，學生才能吃上可口放心的營養(yǎng)餐,。配套硬件設施建設經(jīng)費應由各級政府統(tǒng)籌，可根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展水平確定中央和地方財政按比例分擔,。

● 采用靈活的配餐方式,，在保證營養(yǎng)的前提下兼顧學生的飲食習慣，盡量做到多樣化

營養(yǎng)餐不僅應“營養(yǎng)”,，還應“可口”,。在營養(yǎng)餐的搭配上，既要考慮營養(yǎng)方面的均衡,，葷素進行合理搭配,，又要考慮不同地區(qū)的飲食文化，讓學生愿意吃,。對于小規(guī)模學校,，可以由中心校安排統(tǒng)一配餐，采取“一校開火,，多校享用”的模式,，制作不同菜譜,，保證菜品及時更新,。

● 規(guī)范食品安全管理，避免安全隱患

嚴格執(zhí)行《農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃食品安全保障管理暫行辦法》，重點加強以下三個方面的管理：規(guī)范食品加工操作程序,，在管理上保證各個操作環(huán)節(jié)無縫對接,；設置一套嚴格的食品安全監(jiān)督程序，保證監(jiān)管無死角,；建立完善的食品安全責任制度,，食品安全責任落實到人，并且所有環(huán)節(jié)能夠實現(xiàn)反追查,。

樣本來源

調(diào)研樣本包括云南?。ǔ幧娇h）、山東?。茨h）,、重慶市（酉陽縣）、貴州?。椊鹂h）,、浙江省（玉環(huán)縣）,、廣西壯族自治區(qū)（博白縣,、靈山縣）、廣東?。|莞市樟木頭鎮(zhèn),、企石鎮(zhèn)、常平鎮(zhèn)）,、江西?。ㄌJ溪縣、鄱陽縣）,、湖南?。ㄤ悠挚h、耒陽縣）,、湖北?。ù笪蚩h）、甘肅?。ǜ吲_縣）,、四川省（南江縣）,、河南?。ü淌伎h、鹿邑縣）,、寧夏回族自治區(qū)（西吉縣）等14個?。ㄗ灾螀^(qū),、直轄市）。其中,，湖南溆浦縣,、湖北大悟縣、四川南江縣,、河南固始縣,、寧夏西吉縣、云南硯山縣,、重慶酉陽縣,、貴州織金縣等8個縣為連片特困地區(qū)；云南硯山縣,、重慶酉陽縣,、貴州織金縣、江西鄱陽縣,、湖北大悟縣,、四川南江縣、河南固始縣,、寧夏西吉縣等8個縣為國家級貧困縣,。

（作者均系中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院教授）

（原題為：《農(nóng)村娃，怎樣“吃”出強壯的未來》)